Tak jak informuje w liście do redakcji zamieszczonym poniżej pani Alicja Cieślar, redakcja otrzymała odpis orzeczenia wraz z uzasadnieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2026 r. sygn. akt III OSK 2237/25 w sprawie skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Ustroń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2025 r. sygn. akt III SAB/GI 190/25 w sprawie skargi Alicji Cieślar na bezczynność Burmistrza Miasta Ustroń w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Orzeczenie jest prawomocne i nie podlega zaskarżeniu. Poniżej streszczenie, które daje mieszkańcom pogląd na kwestię jawności działań samorządu. Z orzeczenia i uzasadnienia wynika jasno, że mieszkańcy mają prawo wiedzieć, na co wydawane są ich pieniądze i z czego wynikają działania władz. Z przyczyn technicznych nie możemy zamieścić całego uzasadnienia, jednak jego kopia jest w redakcji i zapraszamy, jeśli ktoś byłby zainteresowany przeczytaniem całego dokumentu.
„Raport z analizy prawnej typu due diligence funkcjonowania Urzędu Miasta Ustroń i gminnych jednostek organizacyjnych” powstał w 2024 roku, jego autorem jest mecenas Andrzej Bubnicki, a miasto zapłaciło za sporządzenie dokumentu 46 tys. zł. Powołując się na Raport burmistrz Paweł Sztefek wielokrotnie wypowiadał się na temat nieprawidłowości, jakie zastał po objęciu stanowiska. Na jego podstawie dokonał zmian w strukturach organizacyjnych Urzędu Miasta i zwolnił pracowników, jednak nigdy nie ujawnił treści dokumentu.
W wywiadzie dla naszej gazety tak mówił o tej sprawie przewodniczący Rady Miasta Michał Kubok:
Celem sporządzenia dokumentu miała być poprawa funkcjonowania Urzędu Miasta i został on sporządzony za publiczne pieniądze. Kategorycznie nie zgadzam się w tej kwestii ze stanowiskiem prezentowanym przez Urząd. Z jednej strony burmistrz mówi o wrażliwych informacjach, z drugiej publikuje opisy wybranych fragmentów na Facebooku, nie podając autora. Cały czas interweniowaliśmy w tej sprawie, ale niestety musieliśmy czekać kilka miesięcy na zapoznanie się z treścią raportu. Zaproponowana forma zapoznania się z tym dokumentem, czyli podpisanie „lojalki”, jest nieakceptowalna w mojej ocenie. Ten dokument powinien być po prostu jawny. (GU 23/2025)
O upublicznienie Raportu postulowali również mieszkańcy, a w trybie ujawnienia informacji publicznej zawnioskowała o to 20 marca 2025 roku Alicja Cieślar. Ratusz odmówił, więc mieszkanka Ustronia zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Ten przyznał jej rację, ale burmistrz złożył skargę kasacyjną na wyrok. Alicja Cieślar zawnioskowała o odrzucenie tej skargi, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Burmistrz Miasta Ustroń odmówił udostępnienia dokumentu mieszkance Ustronia, argumentując, że nie stanowi on informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zakwalifikował raport jako dokument o charakterze wewnętrznym, zawierający opinie prawne służące wyłącznie wymianie poglądów i przygotowaniu przyszłego procesu decyzyjnego, który nie jest wiążący dla burmistrza. Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Gliwicach, rozpatrując skargę wnioskodawczyni na bezczynność organu, uwzględnił skargę, stwierdzając bezczynność burmistrza z rażącym naruszeniem prawa. Od tego orzeczenia burmistrz Ustronia wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
ARGUMENTACJA BURMISTRZA MIASTA USTROŃ
Wśród kluczowych argumentów burmistrza znalazły się:
1. Błędna kwalifikacja pojęcia informacji publicznej. Burmistrz podnosił, że Raport ma charakter czysto techniczno-organizacyjny i roboczy. W ocenie burmistrza dokument ten służył jedynie wewnętrznym celom analitycznym związanym z zarządzaniem urzędem, nie miał formy dokumentu urzędowego i jako instrument pomocniczy nie powinien podlegać reżimowi jawności.
2. Niewłaściwa ocena intencji dokumentu. Burmistrz argumentował, że Raport został sporządzony na potrzeby przyszłych procesów decyzyjnych oraz planowania strategii. Jego zdaniem dopóki procesy te nie zostaną sfinalizowane, dokument ma status wewnętrznego projektu rozwiązań prawnych.
3. Zarzuty proceduralne wobec WSA. Burmistrz zarzucił Sądowi I instancji sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia. Podnosił m.in., że WSA orzekł o charakterze dokumentu bez zapoznania się z jego treścią, opierając się jedynie na jego opisie przedstawionym w pismach procesowych.
4. Weryfikacja stopnia bezczynności. Burmistrz kwestionował uznanie jego działania za bezczynność o charakterze rażącym, wskazując, że udzielił wnioskodawczyni terminowej, rzeczowej odpowiedzi merytorycznej, w której przedstawił uzasadnienie swojego stanowiska prawnego.
STANOWISKO I ODPOWIEDŹ
NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty kasacyjne burmistrza za nieuzasadnione. W motywach wyroku sąd odniósł się szczegółowo do każdego z aspektów sporu:
1. Doktryna „dokumentu wewnętrznego” a zasada jawności. NSA przypomniał, że pojęcie „dokumentu wewnętrznego” nie posiada definicji ustawowej i zostało wypracowane przez doktrynę oraz orzecznictwo w celu ochrony swobody procesu decyzyjnego organów. Sąd podkreślił jednak, że koncepcja ta nie może być interpretowana rozszerzająco, gdyż stanowi wyjątek od konstytucyjnej i ustawowej zasady powszechnego dostępu do informacji.
2. Kryteria kwalifikacji raportu due diligence jako informacji publicznej. Sąd uznał, że sporny raport spełnia wszelkie przesłanki informacji publicznej ze względu na dwa zasadnicze czynniki:
– Przedmiot analizy: Dokument nie dotyczy wewnętrznych, abstrakcyjnych przemyśleń urzędników, lecz stanowi kompleksowe badanie strukturalne. Obejmuje szacowanie ryzyka, wyceny, ustalenia dotyczące spraw pracowniczych, procesów sądowych, roszczeń osób trzecich oraz analizę procesów finansowych i majątku Miasta Ustroń. Wszystkie te elementy wprost dotyczą sfery faktów i zarządzania mieniem publicznym.
– Źródło finansowania: NSA zwrócił uwagę na ustalenie Sądu I instancji, iż raport został w całości sfinansowany ze środków publicznych. Wydatkowanie publicznych funduszy na audyt funkcjonowania struktur samorządowych samo w sobie przesądza o publicznym charakterze wytworzonego efektu.
3. Odparcie zarzutów proceduralnych (brak wglądu w dokument przez WSA). Odnosząc się do zarzutu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił dokument bez jego fizycznej analizy,
NSA uznał tę procedurę za prawidłową w realiach tej konkretnej sprawy. Sąd wskazał, że w piśmie procesowym z 19 maja 2025 roku sam burmistrz sformułował precyzyjny, szczegółowy opis specyfiki, struktury i zakresu raportu, co pozwoliło sądom obu instancji na jednoznaczne dokonanie klasyfikacji prawnej bez konieczności fizycznego otwierania akt dokumentu.
4. Kwestia oceny bezczynności. Sąd podtrzymał ocenę, że udzielenie odpowiedzi odmownej w formie zwykłego pisma, w sytuacji gdy wnioskowany dokument stanowi informację publiczną, nie eliminuje stanu bezczynności organu. Prawidłowe załatwienie sprawy wymagało bowiem albo udostępnienia informacji, albo wydania formalnej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia, o ile zachodziłyby przesłanki ustawowe ograniczające ten dostęp (np. ochrona prywatności lub tajemnica przedsiębiorcy).
PODSUMOWANIE I SKUTKI PRAWNE
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego ostatecznie zamka ścieżkę odwoławczą w tej sprawie. Konsekwencją orzeczenia jest związanie Burmistrza Miasta Ustroń oceną prawną wyrażoną przez sądy administracyjne. Ma on obiektywny obowiązek ponownego rozpatrzenia wniosku Alicji Cieślar z uwzględnieniem faktu, że Raport stanowi informację publiczną i jako taki podlega ogólnym zasadom udostępniania w ustawowym trybie przewidzianym przez ustawę.
Opracowała: Monika Niemiec
Czy wyrok sądu zostanie wykonany?
Na początku swojej kadencji pan Paweł Sztefek powołując się na „Raport z analizy prawnej typu due diligence funkcjonowania urzędu Miasta i gminnych jednostek organizacyjnych”, dokonał zmian personalnych czyli zwolnień. W swoich wypowiedziach na Sesji Rady Miasta, na łamach Gazety Ustrońskiej jak i na swoim profilu na FB wielokrotnie sugerował, że zwolnienia były wynikiem odkrytych nieprawidłowości, których jednak nigdy nie podał. Koszt przeprowadzenia audytu – raportu wyniósł niecałe 50 tys. zł, a z jego treścią mogło zapoznać się tylko kilka wybranych osób. Audyt nie został też udostępniony Radnym.
Jednym z punktów programu, który był prezentowany przez pana Pawła Sztefka w czasie kampanii wyborczej i która przyniosła Mu zwycięstwo był: „Otwarty Urząd i dialog: Zwiększenie przejrzystości działań władz”.
Więc powiedziałam – sprawdzam.
Burmistrz odmówił wydania mi audytu, gdy wystąpiłam o jego udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej.
Burmistrz nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który nakazał wydanie mi audytu i wystąpił o kasację tego wyroku.
W dniu 19 maja 2026 NSA odrzuciła skargę kasacyjną Pana Burmistrza a orzeczenie jest prawomocne i nie podlega zaskarżeniu. Oryginał wyroku dostarczyłam do Gazety Ustrońskiej.
Alicja Cieślar